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“公地悲剧” 公益诉讼展开新探索

信息来源:公益中国爱心满世界 作者: 世界学习室(QQ:530761333) 发布时间:2015-07-03 16:35:28 浏览:868次 评论:3

  

十二届全国人大常委会第十五次会议闭幕,表决通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》,赋予检察机关提起公益诉讼的权力。

 

昨日,《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》发布。

检察机关做“公益诉讼人”,堪称一次为公共利益撑腰的探索。

上世纪90年代,国外公益诉讼制度作为一种知识被介绍到国内。很久以来,我国立法对公益诉讼未加任何规定,这种诉讼形态只是一个学术用语,而非法定用语。

直到2012年,这一立法空白方被填补。当年修订的《民事诉讼法》第55条规定,“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。”

不过,“第55条”具有点题意义,却不具有破题意义。因为,它对公益诉讼的诉讼主语焉不详并不明确,对公益诉讼的具体操作流程,也未曾涉及。

“法律规定的有关机关、社会团体”,是哪部法律规定,又是哪些有关机关、社会团体?当年的《民事诉讼法》没有给出答案。

 2014年12月18日,最高人民法院通过《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》(以下简称“民诉解释”),对《民事诉讼法》所规定的公益诉讼进行了专门且系统的解释,包括公益诉讼除原告主体以外的构成要件、民事公益诉讼与行政公益诉讼的关系等。

“民诉解释”于2015年2月4日开始实施,一定程度上弥补了2012年《民事诉讼法》修订所留下的制度性缺憾,使得公益诉讼开始落地。

2015年1月1日,新《环保法》正式施行,“福建南平生态破坏案”获得立案。5月15日,此案在南平市中级人民法院第一审判庭公开开庭审理。

这是我国新环保法生效后的第一起环境公益诉讼案件。

新《环保法》特别授权符合条件的社会组织提起环境公益诉讼。很多人欢欣鼓舞,认为环境公益诉讼案会如潮水般喷涌而出。然而,这一猜想并未成为现实,目前环境公益诉讼案件仍寥寥无几。

人们容易忽略的是,有了助力的案件背后,同时也存在着阻力:公益诉讼入法,司法体制改革,降低了公益诉讼的难度;而取证、诉讼、鉴定费用高,以及诉讼主体限制,仍然成为公益诉讼的绊脚石。

新《环保法》对提起环境公益诉讼的社会组织资格进行了限定:依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记,专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好。在约7000个生态环保类的社会组织里,符合《环保法》及其《司法解释》的,据推算,大约700多个,也就是1/10。

除符合法律有关规定的环保组织少,中国环境公益诉讼还面临“民间环保组织专业能力有限”“高昂的诉讼成本”“立案受理难、证据收集难、判决执行难”等现实困境。

公益诉讼改革,依然在路上。

“看到立案书的那一刻,我都不敢相信是真的。”“福建南平生态破坏案”原告之一的福建省绿家园环境友好中心主任林英一语道出多年艰辛。

他的话代表着很多人的心声。审查制时代,“不予立案”,是我国民间环境公益诉讼收到的最普遍回应。

我国长期以来实行的立案审查制,要求法院对主体资格、法律关系、诉讼请求、证据等诉讼要件进行实质审查后再决定是否受理。主体不适格、证据不足……很多环境公益诉讼,在“立案”第一步上,就被堵在了门外。

2015年4月1日,中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》,改革人民法院案件受理制度,变立案审查制为立案登记制。

5月1日起,立案登记制正式实行。法院只对起诉的形式要件进行一般性核对,扩大了受案范围。

“立案登记制制度不仅适用于私益诉讼,也适用于公益诉讼,其实它是适用于所有性质的诉讼的。既然对于公益诉讼的提起,法院必须直接立案,而不得进行实体审查,那么,这就为公益诉讼顺利进入法院门槛扫清了道路,以后再也不应出现公益诉讼因为实体原因而不予立案的问题了。”全国政协委员、民革中央常委、中国人民大学法学院教授汤维建接受采访时说。

自此,案件入门问题基本解决。

公益诉讼的诉权归谁所有?除了少数社会团体,谁有资格也有能力发起公益诉讼?

2014年10月,十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。2015年5月5日,中央全面深化改革领导小组第12次会议,审议通过了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》。

昨日,方案发布,在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展检察机关提起公益诉讼改革试点。检察机关可以“公益诉讼人”身份向人民法院提起公益诉讼,充分发挥检察机关法律监督职能作用。

“对于检察机关而言,其提起公益诉讼,法院更加不能进行立案审查,而应当直接登记立案,不得以任何理由裁定不予受理或驳回检察机关所提起的公益诉讼。因为,检察机关是国家专门的法律监督机关,它在性质上与法院一样,也属于司法机关,它对公益诉讼是否要进入司法轨道处理的判断,与法院的判断具有相同的效力。不过,在实体判决方面,还是法院行使审判权说了算。”汤维建说。

检察机关介入,或补齐环保公益诉讼的短板。

近年来,民众在环境、食品药品安全等方面都遭受了一定风险。不可否认的是,这种风险既来自于监管漏洞,也与民众问责与诉讼制度不完善相关。

在一些发达国家,普通民众也可以提出环境公益诉讼。因此,一些法律学者认为,目前我国对环境公益诉讼主体资格的限定,与倡导更广泛的公众参与的初衷背道而驰。

公共利益属于所有人。过度使用或使用不当,你也不管,我也管不着,损害的却是你我。经济学中知名的“公地悲剧”实验说明的就是这样一个道理。当公共利益受到损害,谁来提起诉讼最合适?而难于鉴定的环境污染,谁来为诉讼所需的证据买单?

由符合法律规定的机关、社会团体,以及检察机关提起公益诉讼,符合我国当前的历史背景。“公益诉讼是一项新制度,其普及还需一些时日。”西南政法大学行政法学院教授刘艺告诉记者,对于一些民间公益组织发起公益诉讼、特别是环境公益诉讼时普遍面对取证难、费用高等问题,可以借鉴美国反托拉斯诉讼中的三倍赔偿等机制激励社会组织通过提起诉讼来保护公益;可以通过支持其起诉的检察机关来获取证据。检察机关有调查权。

汤维建教授则认为,解决取证难、费用高问题,需要建立健全以下制度:一是基金制度,公益诉讼所获得的赔偿应当建立基金,完善制度,妥加管理。二是奖励制度。对社会团体、组织而言,应当设立相应的奖励制度,激励它们提起公益诉讼。三是免费制度。提起公益诉讼应当免除相应的诉讼费用,当然,滥用诉权的除外。四是法律援助制度。目前法律援助制度已逐步健全,不断强化,法律援助制度的功用应当在公益诉讼中首先得到体现和彰显,其道理是不言自明的。

Tags:悲剧 公益 诉讼 展开 探索 责任编辑:大伟
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